67%——這是截至2024年底，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率。這一數(shù)字背后，是約9.4億人在城鎮(zhèn)安家生活的現(xiàn)實(shí)圖景，標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程已從高速增長(zhǎng)的快車(chē)道，駛?cè)敫哔|(zhì)量發(fā)展的穩(wěn)車(chē)道。
黨的二十屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》）指出，“深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化”，這為“十五五”時(shí)期城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展錨定航向。
面對(duì)發(fā)展新階段，如何實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)？中國(guó)城市建設(shè)的新機(jī)遇與新動(dòng)能又蘊(yùn)藏何處？
錨定人本核心
從阡陌農(nóng)田到高樓林立，從鄉(xiāng)土村落到活力新城，從1978年的1.72億城鎮(zhèn)人口到2024年的9.4億……40余年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化以年均超千萬(wàn)人口轉(zhuǎn)移的速度，書(shū)寫(xiě)了人類(lèi)發(fā)展史上前所未有的壯麗篇章。
“當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展已進(jìn)入新的歷史方位，要將其放在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進(jìn)程中來(lái)認(rèn)識(shí)，放在中國(guó)式現(xiàn)代化全局中來(lái)認(rèn)識(shí)，放在世界百年未有之大變局中來(lái)認(rèn)識(shí)，放在不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要中來(lái)認(rèn)識(shí)。”國(guó)務(wù)院參事，國(guó)家發(fā)展改革委原黨組成員、副主任胡祖才，在近日由清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院、清華大學(xué)國(guó)家治理與全球治理研究院主辦的“中國(guó)新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實(shí)踐論壇2025”的論壇上的發(fā)言，精準(zhǔn)闡釋了當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略定位。
《建議》提出，科學(xué)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推行由常住地登記戶(hù)口提供基本公共服務(wù)制度。
“市民化的本質(zhì)是‘共建共享’。當(dāng)前市民化滯后說(shuō)明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與了城市建設(shè)，但未能完全同等共享發(fā)展成果。面向共同富裕的目標(biāo)，必須解決好這一群體的共享發(fā)展問(wèn)題。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所原所長(zhǎng)魏后凱在上述論壇上說(shuō)。
對(duì)于“十五五”時(shí)期的城鎮(zhèn)化增速，魏后凱給出研判：預(yù)計(jì)未來(lái)5年，城鎮(zhèn)化率將繼續(xù)保持在年均0.7個(gè)百分點(diǎn)左右的增長(zhǎng)水平?！案鶕?jù)我們的預(yù)測(cè)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率在2030年將達(dá)到71.5%，2035年達(dá)到74.6%，2050年接近80%，屆時(shí)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)將基本穩(wěn)定，總體上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化?！蔽汉髣P說(shuō)。
值得注意的是，與以往跨區(qū)域大規(guī)模人口流動(dòng)不同，當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移正呈現(xiàn)鮮明的“就近化、就地化”趨勢(shì)。由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院開(kāi)展的中國(guó)鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查研究表明，進(jìn)城農(nóng)民工的落戶(hù)意向，首選地是縣城或縣級(jí)市中心城區(qū)，縣城正成為吸納農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要載體。
《建議》強(qiáng)調(diào)，分類(lèi)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)支撐能力和公共服務(wù)水平。
“這并非首次提出，在‘十四五’時(shí)期已有類(lèi)似方向，此次再?gòu)?qiáng)調(diào)，凸顯其重要性?！鼻迦A大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)思想與實(shí)踐研究院院長(zhǎng)李稻葵認(rèn)為，縣城將在承接農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。
要讓“以人為本”在縣域落地生根，李稻葵認(rèn)為關(guān)鍵在于激活縣級(jí)政府的動(dòng)力：“新型城鎮(zhèn)化實(shí)施的重點(diǎn)，在于調(diào)動(dòng)地方政府、縣級(jí)政府動(dòng)力。一方面，要通過(guò)將國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)分解為具體、可量化、可考核的KPI，把人口市民化等任務(wù)納入干部考核體系，激發(fā)縣級(jí)政府的積極性和責(zé)任感；另一方面，要提升政府能力，正視當(dāng)前地方、縣級(jí)政府面臨的‘債務(wù)高懸’問(wèn)題，避免在沉重還本付息壓力之下，政府對(duì)城鎮(zhèn)化、戶(hù)籍改革和公共服務(wù)的投入出現(xiàn)動(dòng)作變形?！?/p>
針對(duì)資金難題，李稻葵提出了“國(guó)債賦能”的解決方案：在合理評(píng)估中央政府金融凈資產(chǎn)和國(guó)家信用空間的基礎(chǔ)上，通過(guò)增發(fā)國(guó)債置換部分地方政府債務(wù)，緩釋地方財(cái)政壓力，并在此基礎(chǔ)上專(zhuān)門(mén)增發(fā)“新型城鎮(zhèn)化特別國(guó)債”，“采取資金直達(dá)縣級(jí)政府的方式，重點(diǎn)支持縣城基礎(chǔ)設(shè)施完善、基本公共服務(wù)供給和常住人口市民化等發(fā)展方面。”
中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)首席專(zhuān)家、國(guó)家發(fā)展改革委原副秘書(shū)長(zhǎng)范恒山則從“雙向流動(dòng)”的視角給出建議：要通過(guò)改革推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)入城市、城市資源向農(nóng)村輸入雙向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程?！瓣P(guān)鍵是推動(dòng)兩項(xiàng)改革：一是戶(hù)籍制度改革，相應(yīng)建立進(jìn)城農(nóng)民公平享受基本公共服務(wù)的制度；二是農(nóng)村推進(jìn)土地‘三權(quán)分置’改革，以此為城市優(yōu)勢(shì)企業(yè)、先進(jìn)技術(shù)、現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)模式以及其他有效資源進(jìn)入農(nóng)村創(chuàng)造條件?！狈逗闵秸f(shuō)。
立足協(xié)調(diào)布局
如果說(shuō)縣域是城鎮(zhèn)化的微觀(guān)支點(diǎn)，那么城市群和都市圈就是城鎮(zhèn)化的宏觀(guān)骨架。
“十四五”時(shí)期，我國(guó)城市群和都市圈發(fā)展取得了顯著成就：京津冀協(xié)同發(fā)展縱深推進(jìn)，北京非首都功能疏解取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，雄安新區(qū)建設(shè)如火如荼；長(zhǎng)三角一體化發(fā)展水平不斷提升，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通達(dá)到新高度；粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接機(jī)制不斷完善，科技創(chuàng)新協(xié)同效應(yīng)凸顯，國(guó)際科創(chuàng)中心建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)步伐。
與此同時(shí)，成渝、長(zhǎng)江中游、中原、關(guān)中平原等城市群加快崛起，城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分工更加合理，公共服務(wù)共建共享機(jī)制逐步建立。
都市圈建設(shè)也亮點(diǎn)紛呈——南京、杭州、成都、武漢等一批都市圈規(guī)劃落地實(shí)施，通勤圈不斷優(yōu)化，同城化發(fā)展水平顯著提升。
《建議》指出，推進(jìn)超大特大城市治理現(xiàn)代化，加快城市群一體化和都市圈同城化，優(yōu)化城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。
“提出優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，是因?yàn)楫?dāng)前城鎮(zhèn)規(guī)模增長(zhǎng)呈現(xiàn)‘兩極化’趨勢(shì)，超大特大城市過(guò)度膨脹與中小城市、小城鎮(zhèn)活力不足的現(xiàn)象并存，制約了整體協(xié)調(diào)發(fā)展。要分類(lèi)施策，精準(zhǔn)發(fā)力?！蔽汉髣P團(tuán)隊(duì)統(tǒng)計(jì)研究發(fā)現(xiàn)，超大特大城市擁有強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)支撐和人口吸納能力，但面臨資源環(huán)境和公共設(shè)施的承載力約束，其治理現(xiàn)代化的方向是提高承載能力；而廣大中小城市、小城鎮(zhèn)雖有承載能力空間，卻普遍存在產(chǎn)業(yè)支撐不足、公共服務(wù)水平偏低的問(wèn)題，需要加大投入，提高發(fā)展質(zhì)量和居民收入。
范恒山建議，以協(xié)同聯(lián)動(dòng)為指向，優(yōu)化提升城市群和都市圈。他認(rèn)為，要做好“聯(lián)”和“分”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“同”和“異”兩篇文章?！八^‘聯(lián)’，一是新老基礎(chǔ)設(shè)施要聯(lián)，并且做到同質(zhì)同標(biāo)；二是基本公共服務(wù)要聯(lián)。所謂‘分’，一是體現(xiàn)特色，通過(guò)特色形成錯(cuò)位發(fā)展；二是有機(jī)銜接，協(xié)作共建產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈；三是合作共建，通過(guò)合作聯(lián)動(dòng)共建共享戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)?！狈逗闵秸f(shuō)。
聚焦內(nèi)涵升級(jí)
從規(guī)模擴(kuò)張到內(nèi)涵提升，“十五五”時(shí)期的城市發(fā)展正迎來(lái)多維升級(jí)。
《建議》明確提出，堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展，大力實(shí)施城市更新，建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。
“這為‘十五五’時(shí)期推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和城市發(fā)展明確了戰(zhàn)略導(dǎo)向，要全面深刻領(lǐng)會(huì)?！焙娌胖赋?，“十五五”時(shí)期，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，在路徑上要把握城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革大勢(shì)，以“融合”為重要抓手，推進(jìn)城鎮(zhèn)在區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)城、數(shù)智、綠色、文化和安全等7方面的深度融合。
范恒山提出，以“發(fā)展力、愉悅度、安全性”三個(gè)維度構(gòu)建城市高質(zhì)量發(fā)展評(píng)估體系，并從三方面推動(dòng)務(wù)實(shí)精細(xì)治理：一是著力形成富有特色的成長(zhǎng)性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；二是務(wù)實(shí)構(gòu)建精準(zhǔn)管理、快速反應(yīng)的安全保障體系；三是大力塑造、積極創(chuàng)造主動(dòng)作為的發(fā)展氛圍。
從人口市民化的人本核心，到城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)布局，再到城市內(nèi)涵的多維升級(jí)，“十五五”時(shí)期的新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展之路已然清晰。
專(zhuān)家提醒，要讓這一發(fā)展路徑真正落地見(jiàn)效，還需立足不同城市的實(shí)際情況，找到精準(zhǔn)適配的推進(jìn)策略。
“‘十五五’時(shí)期最關(guān)鍵是因地制宜?！鼻迦A大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院院長(zhǎng)助理李治對(duì)“地”的內(nèi)涵進(jìn)行了解讀：第一是地理，受區(qū)域自然稟賦的因素影響，不同城市在產(chǎn)業(yè)選擇、城市功能定位上存在差異，規(guī)劃思路不同；第二是地區(qū)，即與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的匹配程度，許多地方采用“節(jié)點(diǎn)城市”“樞紐城市”“中心城市”“強(qiáng)磁場(chǎng)”“吸引力”“紐帶”等表述用詞，考慮的是其在國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中能承擔(dān)多少比例；第三是地位，地方應(yīng)先厘清自身是縣級(jí)市、中心城市，還是超大特大城市，以便準(zhǔn)確制定高質(zhì)量的發(fā)展規(guī)劃。
編輯：李華山
