進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)要素成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，如何促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通、挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值成為數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略的核心議題。在此背景下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)成為建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、釋放數(shù)據(jù)紅利的關(guān)鍵路徑。
早在2018年，部分地方就開(kāi)啟了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的探索之路，以更好地挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值、釋放數(shù)據(jù)紅利。2021年，我國(guó)“十四五”規(guī)劃綱要首次提出開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)。2022年12月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）指出，推進(jìn)數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)確權(quán)授權(quán)使用和市場(chǎng)化流通交易，加強(qiáng)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制。隨著《意見(jiàn)》的出臺(tái)，各地紛紛加快探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的步伐，形成了遍地開(kāi)花、各具特色的創(chuàng)新模式。
2023年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，組建國(guó)家數(shù)據(jù)局。國(guó)家數(shù)據(jù)局的成立，使得數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)更加清晰，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的重要性更加凸顯，進(jìn)而成為推進(jìn)盤(pán)活公共數(shù)據(jù)資源、挖掘數(shù)據(jù)要素潛能的有效手段。2023年12月，國(guó)家數(shù)據(jù)局等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動(dòng)計(jì)劃（2024—2026年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)計(jì)劃》），提出加大公共數(shù)據(jù)資源供給，在重點(diǎn)領(lǐng)域、相關(guān)區(qū)域組織開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，探索部省協(xié)同的公共數(shù)據(jù)授權(quán)機(jī)制。
為了進(jìn)一步落實(shí)《意見(jiàn)》和《行動(dòng)計(jì)劃》的相關(guān)要求，強(qiáng)化數(shù)據(jù)要素高質(zhì)量供給，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的乘數(shù)效應(yīng)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)生態(tài)體系的建設(shè)和發(fā)展成為當(dāng)務(wù)之急。這一生態(tài)體系的構(gòu)建是促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通、挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值、激發(fā)市場(chǎng)活力的有效手段和路徑，該生態(tài)體系鼓勵(lì)將授權(quán)主體、運(yùn)營(yíng)主體、場(chǎng)景開(kāi)發(fā)主體、使用主體、監(jiān)督主體等包容于一體，推動(dòng)政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的良性互動(dòng)，以及公共數(shù)據(jù)的生態(tài)開(kāi)發(fā)和有效利用。具體而言，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的生態(tài)體系可以從三個(gè)方面作為著力點(diǎn)。
第一，探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的生態(tài)發(fā)展模式。當(dāng)前，各地針對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)開(kāi)展了一系列多樣性、創(chuàng)新性的探索實(shí)踐：一些地方采取授權(quán)多主體分散運(yùn)營(yíng)的方式，遵循效率原則和公平原則，致力于推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展；一些地方采用授權(quán)單一主體統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)的方式，以確保數(shù)據(jù)安全和授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作的順利開(kāi)展。但不論是統(tǒng)一還是分散授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，鼓勵(lì)多元數(shù)據(jù)匯聚、多方主體參與共同開(kāi)發(fā)的生態(tài)模式是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新實(shí)踐的根本所在。因此，需要各地結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀及數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)需求，不斷探索創(chuàng)新，制定符合地方實(shí)際、切實(shí)可行的生態(tài)型授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，并通過(guò)總結(jié)典型實(shí)踐、打造成功案例等方式在全國(guó)推廣，起到示范標(biāo)桿的指導(dǎo)作用。
第二，建立數(shù)據(jù)共享和回流的生態(tài)保障機(jī)制。目前，數(shù)據(jù)匯聚共享困難、數(shù)據(jù)供給部門(mén)缺乏提供數(shù)據(jù)的動(dòng)力等問(wèn)題仍是各地普遍面臨的難題，亟需建立切實(shí)可行的數(shù)據(jù)提供與共享保障機(jī)制。一是依靠制度規(guī)定和強(qiáng)行政力推動(dòng)各部門(mén)共享數(shù)據(jù)，利用政策措施保障數(shù)據(jù)的匯聚共享；二是依靠考核壓力推動(dòng)各部門(mén)共享數(shù)據(jù)，考核內(nèi)容可以綜合各部門(mén)數(shù)據(jù)提供的數(shù)量、質(zhì)量、效率等多個(gè)維度；三是依靠激勵(lì)機(jī)制推動(dòng)各部門(mén)主動(dòng)共享數(shù)據(jù)資源，明確數(shù)據(jù)提供部門(mén)可參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配，主要方式是其依據(jù)自身貢獻(xiàn)率申請(qǐng)財(cái)政支持，從而驅(qū)動(dòng)并強(qiáng)化各部門(mén)提供和共享數(shù)據(jù)的積極性和主動(dòng)性。此外，數(shù)據(jù)回流問(wèn)題也是跨層級(jí)、跨部門(mén)之間數(shù)據(jù)共享的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，需要國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)政策解決基層數(shù)據(jù)回流難、回流數(shù)據(jù)質(zhì)量低的難題，保證數(shù)據(jù)共享和回流的生態(tài)保障機(jī)制的系統(tǒng)性和完備性，確保數(shù)據(jù)資源生態(tài)的良性流動(dòng)。
第三，完善公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的生態(tài)運(yùn)行系統(tǒng)。在制度設(shè)計(jì)上，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的相關(guān)政策，從數(shù)字生態(tài)視角明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)體系的主體組成要素，包括數(shù)據(jù)提供主體、數(shù)據(jù)授權(quán)主體、數(shù)據(jù)監(jiān)督主體、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體、數(shù)據(jù)使用主體、數(shù)據(jù)服務(wù)主體、場(chǎng)景開(kāi)發(fā)主體等，并明確他們?nèi)绾卧跀?shù)據(jù)授權(quán)、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)、交易流通、應(yīng)用追溯以及效果評(píng)估等整體環(huán)節(jié)中的分工協(xié)作與權(quán)責(zé)劃分，從而形成一個(gè)完整的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的生態(tài)政策體系。在主體培育上，一方面，需要加大培育數(shù)據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)其主動(dòng)參與和融入公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐之中；另一方面，鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)主體主動(dòng)對(duì)接和包容多元場(chǎng)景開(kāi)發(fā)主體，推動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)主體共同參與公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)場(chǎng)景的開(kāi)發(fā)和挖掘之中，積極服務(wù)于市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展。一般而言，政府授權(quán)的運(yùn)營(yíng)主體負(fù)責(zé)對(duì)接各類(lèi)場(chǎng)景開(kāi)發(fā)主體，他們共同挖掘各種應(yīng)用場(chǎng)景，由場(chǎng)景開(kāi)發(fā)主體根據(jù)運(yùn)營(yíng)主體提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)通過(guò)再開(kāi)發(fā)利用形成服務(wù)民生、供給市場(chǎng)和社會(huì)的最終產(chǎn)品和服務(wù)。在這一過(guò)程中，場(chǎng)景開(kāi)發(fā)主體應(yīng)是國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、個(gè)體等多元主體，從而塑造一個(gè)共同開(kāi)發(fā)合作的生態(tài)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，但目前各地的場(chǎng)景開(kāi)發(fā)主體主要為運(yùn)營(yíng)主體的子公司，或是其他國(guó)有企業(yè)，更多市場(chǎng)和社會(huì)力量參與較少。
綜上，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的生態(tài)體系，應(yīng)從運(yùn)營(yíng)生態(tài)模式的設(shè)計(jì)、生態(tài)保障機(jī)制的建立以及生態(tài)運(yùn)行系統(tǒng)的完善等方面予以開(kāi)展，全方位促進(jìn)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)生態(tài)建設(shè)，從而更好地釋放數(shù)據(jù)價(jià)值、激發(fā)市場(chǎng)活力。
（作者系清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院副院長(zhǎng)、長(zhǎng)聘教授）
編輯：李華山
