民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，法治是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本路徑。黨的二十屆三中全會(huì)提出“制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”。當(dāng)前，《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）》已提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審議。2025年2月17日，習(xí)近平總書(shū)記在出席民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)時(shí)發(fā)表重要講話(huà)，從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立、發(fā)展的大歷史觀(guān)視角，充分肯定了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中的地位和作用，對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展作出了全面部署。
優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展互相促進(jìn)
營(yíng)商環(huán)境是指市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件。持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，有助于不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。從目標(biāo)來(lái)看，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境惠及的是所有經(jīng)營(yíng)主體，最終由消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的福利。由此可見(jiàn)，經(jīng)營(yíng)主體既是營(yíng)商環(huán)境的創(chuàng)造者、改造者，又是營(yíng)商環(huán)境的產(chǎn)物。從實(shí)踐來(lái)看，近年來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院作出了一系列重大部署，出臺(tái)了一批優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策文件，成效顯著。2020年，《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》正式實(shí)施，將政策上升為行政法規(guī)。
黨的二十屆三中全會(huì)提出，“毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展”。從我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)生、發(fā)展歷程來(lái)看，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)伴隨改革開(kāi)放應(yīng)運(yùn)而生，四十余年來(lái)由小到大、由弱到強(qiáng)。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展階段來(lái)看，目前正處于從數(shù)量擴(kuò)張的粗放型發(fā)展轉(zhuǎn)向提質(zhì)增效的高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。2023年7月19日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，依法保護(hù)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益……促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)做大做優(yōu)做強(qiáng)”。
實(shí)踐中，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到融資難、融資貴、市場(chǎng)準(zhǔn)入以及公平競(jìng)爭(zhēng)等諸多因素的制約。根據(jù)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，將通過(guò)市場(chǎng)主體保護(hù)、優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境、提升政務(wù)服務(wù)、依法監(jiān)管執(zhí)法、加強(qiáng)法治保障改善營(yíng)商環(huán)境。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境能夠?yàn)槊駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)提供更好的發(fā)展條件，而民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又能夠推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)改善。
法治是最好的營(yíng)商環(huán)境
法治能夠?yàn)榻?jīng)營(yíng)主體提供穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的環(huán)境，從而保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常進(jìn)行，激發(fā)市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力。激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的關(guān)鍵在于確保民營(yíng)企業(yè)公平參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)并通過(guò)法律的方式加以明確，這有利于幫助民營(yíng)企業(yè)增信心、穩(wěn)預(yù)期、促長(zhǎng)遠(yuǎn)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“要堅(jiān)決破除依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的各種障礙……對(duì)企業(yè)一視同仁”。因此，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)足發(fā)展應(yīng)將競(jìng)爭(zhēng)中性作為重要的立法價(jià)值目標(biāo)，著重強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的設(shè)計(jì)和落實(shí)。
法治化營(yíng)商環(huán)境是國(guó)家為市場(chǎng)主體設(shè)立企業(yè)、開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所提供的一種完善且有效的制度安排。一方面，應(yīng)當(dāng)合理布局法律規(guī)范體系。根據(jù)《立法法》的規(guī)定區(qū)分法律效力層級(jí)。政策制定和執(zhí)行必須符合法律規(guī)定，但由于“政策”缺乏連續(xù)性、系統(tǒng)性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎適用。對(duì)確有必要的，在適用一段時(shí)間后應(yīng)當(dāng)上升為不同層級(jí)的法律，以明確權(quán)利義務(wù)。另一方面，應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)管主體及其權(quán)力邊界，防范監(jiān)管權(quán)力的擴(kuò)張抑制民營(yíng)企業(yè)活力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，一般情況下適用意思自治的原則。讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，秉持謙抑執(zhí)法，對(duì)于法律并未禁止的民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新業(yè)務(wù)活動(dòng)，監(jiān)管者應(yīng)采取鼓勵(lì)的態(tài)度，不宜進(jìn)行行政干預(yù)抑或“一刀切”禁止。對(duì)于市場(chǎng)配置資源無(wú)效率的領(lǐng)域，建立負(fù)面清單制，以確保有效市場(chǎng)與有為政府形成合力，對(duì)資源進(jìn)行二元配置。
法治能夠?yàn)槠髽I(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境，確保大企業(yè)和小企業(yè)、國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)在準(zhǔn)入條件、經(jīng)營(yíng)規(guī)則、獎(jiǎng)補(bǔ)政策、稅收等方面享有實(shí)質(zhì)公平。法治能夠打擊違背商業(yè)道德的行為，比如商業(yè)賄賂、仿冒等，規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為。法治能夠監(jiān)督執(zhí)法和司法嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的實(shí)體與程序規(guī)則，以保護(hù)企業(yè)合法的經(jīng)營(yíng)權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保護(hù)企業(yè)家的人身和財(cái)產(chǎn)安全。當(dāng)前，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境已經(jīng)成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)和戰(zhàn)略?xún)?nèi)容，營(yíng)商環(huán)境法治化構(gòu)成法治現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵之一。
親清政商關(guān)系是評(píng)估營(yíng)商環(huán)境的指標(biāo)
親清政商關(guān)系旨在規(guī)范政府與企業(yè)之間的交往行為，形成良性互動(dòng)?！坝H”是指政府要主動(dòng)服務(wù)企業(yè)，定位為“服務(wù)”；“清”強(qiáng)調(diào)公務(wù)行為要清正廉潔、公私分明，杜絕權(quán)錢(qián)交易、利益輸送。相對(duì)于國(guó)有企業(yè)，親和清對(duì)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要性更加凸顯，通過(guò)明確政商交往邊界、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、解決企業(yè)實(shí)際困難、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制等方式，能夠營(yíng)造公平、透明、高效的營(yíng)商環(huán)境，從而激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的活力和創(chuàng)造力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
有研究將親清關(guān)系具象為“親近指數(shù)”和“清白指數(shù)”，并進(jìn)一步細(xì)化為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)共42個(gè)指標(biāo)。其中，“親近指數(shù)”由服務(wù)力、支持力、企業(yè)活躍度和親近感知度4個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，“清白指數(shù)”由政府廉潔度、政府透明度和廉潔感知度3個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。當(dāng)然，營(yíng)商環(huán)境的評(píng)估指標(biāo)并非一成不變。2023年3月，世界銀行正式推出全新的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系——營(yíng)商環(huán)境成熟度評(píng)價(jià)，為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供了新的視角和工具，由原來(lái)聚焦監(jiān)管的一元要素?cái)U(kuò)展為圍繞監(jiān)管、公共服務(wù)、整體效率進(jìn)行的多維度評(píng)價(jià)，涵蓋了政府管理、服務(wù)的雙向功能，并強(qiáng)調(diào)“實(shí)效”，這符合我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需求。
親清政商關(guān)系強(qiáng)調(diào)政府要清而有為，主動(dòng)服務(wù)企業(yè)，優(yōu)化審批流程，減少企業(yè)辦事成本。實(shí)踐中，我國(guó)多省市積極探索符合當(dāng)?shù)匦枨蟮墓ぷ鳈C(jī)制。例如，北京市建立了市級(jí)層面的促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大聯(lián)席會(huì)議制度，構(gòu)建了跨40家部門(mén)和各區(qū)縣的橫向配合和縱向聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立了政府與民營(yíng)企業(yè)的常態(tài)化溝通機(jī)制，通過(guò)“服務(wù)包”“服務(wù)管家”等渠道，形成回應(yīng)企業(yè)訴求的工作閉環(huán)。此外，在政府履行管理職能時(shí)，應(yīng)當(dāng)警惕行政權(quán)力的不為與亂為，積極探索“包容審慎”監(jiān)管方式，提升民營(yíng)企業(yè)的合規(guī)意識(shí)。在制定與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體切身利益密切相關(guān)的法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取其意見(jiàn)、建議，“開(kāi)門(mén)立法”、科學(xué)立法。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、算法等技術(shù)手段，將政策與企業(yè)精準(zhǔn)匹配，完善信息公開(kāi)機(jī)制，暢通溝通渠道，提升管理和服務(wù)的科學(xué)性、精準(zhǔn)性、便利性、公平性。
（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)反壟斷法全過(guò)程實(shí)施模式研究”（23&ZD159）階段性成果）
（作者系清華大學(xué)法學(xué)院教授）
編輯：李華山
