破解“層層加碼”的關(guān)鍵，不在于簡(jiǎn)單壓制行為結(jié)果，而在于重構(gòu)任務(wù)傳導(dǎo)機(jī)制與權(quán)責(zé)配置體系，建立更加科學(xué)、彈性、可持續(xù)的治理機(jī)制。
“層層加碼”是國(guó)家與社會(huì)治理中可能出現(xiàn)的一個(gè)“頑疾”，給作為政策執(zhí)行主體的下級(jí)部門(mén)、基層單位造成了沉重負(fù)擔(dān)，滋長(zhǎng)誘發(fā)了形式主義、官僚主義。2024年，黨中央作出明確部署，堅(jiān)決整治形式主義、官僚主義，修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》也明確將“在督查檢查考核等工作中搞層層加碼、過(guò)度留痕，增加基層工作負(fù)擔(dān)”納入處分范圍。
“層層加碼”的內(nèi)生動(dòng)力
“層層加碼”指的是，在多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)中，為了確保能夠完成上級(jí)要求，每經(jīng)過(guò)一個(gè)治理層級(jí)就添加新的內(nèi)容或提出新的要求，導(dǎo)致治理任務(wù)量逐級(jí)放大，壓力逐級(jí)增加?！皩訉蛹哟a”是治理任務(wù)轉(zhuǎn)發(fā)、放大和執(zhí)行的過(guò)程。
“層層加碼”存在于許多政策領(lǐng)域，典型的體現(xiàn)方式是盲目增加任務(wù)數(shù)量、提高任務(wù)速度、擴(kuò)充任務(wù)內(nèi)容、縮短時(shí)限以及提高任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，一些地方政府不顧實(shí)際情況，通過(guò)行政命令強(qiáng)行加碼指標(biāo)，要求經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量倍增，最終導(dǎo)致虛假經(jīng)營(yíng)主體的注冊(cè)現(xiàn)象，以應(yīng)付檢查。這種“層層加碼”現(xiàn)象，不僅增加了基層的工作負(fù)擔(dān)，還催生了數(shù)據(jù)造假、形式主義和折騰群眾等不良風(fēng)氣。
在多層級(jí)治理體系中，存在著非常關(guān)鍵的中間層，起著對(duì)上級(jí)指令的傳遞解釋作用。而在“層層加碼”過(guò)程中，中間層則發(fā)揮著“加碼”樞紐的作用。中間層傳導(dǎo)的壓力強(qiáng)度越大，就越反映其對(duì)加碼任務(wù)的重視態(tài)度，越能夠影響下級(jí)部門(mén)的任務(wù)優(yōu)先排序和統(tǒng)籌調(diào)配資源的能動(dòng)性發(fā)揮。
中間層在設(shè)定考核方式時(shí)，不僅考慮到任務(wù)的完成度，還會(huì)關(guān)注上級(jí)的期望值和外部壓力，并據(jù)此作出適當(dāng)調(diào)整。一方面，出于追求績(jī)效的動(dòng)機(jī)，中間層會(huì)設(shè)定更高的目標(biāo)，爭(zhēng)取更出色的業(yè)績(jī)。另一方面，出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)，中間層在面臨嚴(yán)格問(wèn)責(zé)的任務(wù)時(shí)，通過(guò)主動(dòng)加碼打“提前量”，以減少問(wèn)責(zé)壓力。
把握下級(jí)部門(mén)加碼的動(dòng)機(jī)
作為執(zhí)行方的下級(jí)部門(mén)面對(duì)的是多任務(wù)、多目標(biāo)的治理格局，治理資源的有限性決定了它們必須在多項(xiàng)任務(wù)之間進(jìn)行權(quán)衡，當(dāng)中間層主動(dòng)發(fā)起加碼任務(wù)時(shí)，下級(jí)部門(mén)并非完全被動(dòng)接受，而會(huì)根據(jù)自身情況作出應(yīng)對(duì)。
一是“向下加壓型”，多發(fā)生在資源不足且激勵(lì)強(qiáng)度大的情境。當(dāng)下級(jí)部門(mén)的治理資源不足以完成中間層的加碼任務(wù)時(shí)，且在高強(qiáng)度的激勵(lì)機(jī)制下，下級(jí)部門(mén)會(huì)避免再加新碼，防止造成更嚴(yán)重的治理負(fù)擔(dān)，而是通過(guò)任務(wù)下放或形式化考核來(lái)轉(zhuǎn)移責(zé)任；同時(shí)，加強(qiáng)壓力傳導(dǎo)，通過(guò)增加會(huì)議頻次、提高領(lǐng)導(dǎo)規(guī)格、增加獎(jiǎng)懲力度等加壓方式，將壓力繼續(xù)傳導(dǎo)至更基層單位，造成執(zhí)行空轉(zhuǎn)與責(zé)任甩鍋。二是“再加新碼型”，多發(fā)生在資源充足且激勵(lì)強(qiáng)度較大的情境。此時(shí)，下級(jí)部門(mén)可能出于爭(zhēng)取政績(jī)的考慮，在中間層加碼的基礎(chǔ)上再度加碼，進(jìn)一步放大任務(wù)強(qiáng)度，形成層層加碼的“滾雪球”效應(yīng)。三是“向上協(xié)商型”，多發(fā)生在資源不足且激勵(lì)強(qiáng)度較小的情境。此時(shí)，下級(jí)部門(mén)可能將其識(shí)別為不那么重要的任務(wù)，通過(guò)正式請(qǐng)示或非正式溝通方式，嘗試與中間層協(xié)商減壓、調(diào)整任務(wù)目標(biāo)，從而爭(zhēng)取政策執(zhí)行的靈活性。最終，加碼任務(wù)可能被擱置或終止。四是“常規(guī)執(zhí)行型”，多發(fā)生在資源充足且激勵(lì)強(qiáng)度較小的情境。此類(lèi)下級(jí)部門(mén)通常會(huì)按部就班完成加碼任務(wù)，但不會(huì)主動(dòng)上提標(biāo)準(zhǔn)或設(shè)置新的要求，而將治理資源投入到其他更重要的工作任務(wù)中，體現(xiàn)出穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)的傾向。
治理“層層加碼”需從制度機(jī)制上發(fā)力
破解“層層加碼”的關(guān)鍵，不在于簡(jiǎn)單壓制行為結(jié)果，而在于重構(gòu)任務(wù)傳導(dǎo)機(jī)制與權(quán)責(zé)配置體系，建立更加科學(xué)、彈性、可持續(xù)的治理機(jī)制。
第一，完善考核機(jī)制，防止“唯任務(wù)論”。要推動(dòng)績(jī)效考核由數(shù)量導(dǎo)向轉(zhuǎn)向質(zhì)量導(dǎo)向，減少“指標(biāo)崇拜”，適度下放目標(biāo)設(shè)定權(quán)，給予基層因地制宜的彈性空間。第二，厘清職責(zé)邊界，強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)等。通過(guò)制度化方式明確不同層級(jí)政府在各類(lèi)任務(wù)中的責(zé)任比例，建立任務(wù)分解與資源配置掛鉤機(jī)制，防止責(zé)任層層下移、資源層層稀釋。第三，增強(qiáng)資源保障，緩解執(zhí)行壓力?；鶎诱蝿?wù)繁多但資源短缺，容易形成“任務(wù)-資源”之間的張力。應(yīng)提高基層財(cái)政自主權(quán)，推動(dòng)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配；同時(shí)加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)和能力培訓(xùn)，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)復(fù)雜任務(wù)的實(shí)際能力。第四，建立協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上下良性互動(dòng)。推動(dòng)上下級(jí)部門(mén)之間形成常態(tài)化溝通機(jī)制，強(qiáng)化任務(wù)執(zhí)行過(guò)程中的信息反饋與動(dòng)態(tài)調(diào)整，真正實(shí)現(xiàn)任務(wù)“共識(shí)下達(dá)”、政策“共建共治”。
（楊雪冬系清華大學(xué)政治學(xué)系教授，趙家坤系清華大學(xué)政治學(xué)系博士研究生）
編輯：李華山
