在人類(lèi)命運(yùn)共同體理念指導(dǎo)下，基于共商共建共享的基本原則，為破解當(dāng)前治理的行動(dòng)赤字困境，應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建人工智能全球治理的行動(dòng)共同體，圍繞行動(dòng)理念、行動(dòng)主體、行動(dòng)機(jī)制、行動(dòng)領(lǐng)域與行動(dòng)策略，將當(dāng)前尚停留在抽象、文本層面的國(guó)際共識(shí)轉(zhuǎn)化為可操作的集體行動(dòng)，切實(shí)推進(jìn)治理議程進(jìn)程
當(dāng)前，人工智能正在以驚人的速度重塑社會(huì)形態(tài)，人工智能發(fā)展已邁向技術(shù)突破與規(guī)?；占安⑿械年P(guān)鍵時(shí)期，并呈現(xiàn)三大演進(jìn)特征。
一是技術(shù)縱深突破。大模型進(jìn)化速度加快，迭代周期壓縮至“月級(jí)”，世界模型的探索推動(dòng)人工智能從文本符號(hào)向物理世界延伸與躍遷，而智能體技術(shù)（AI Agent）的商業(yè)化落地進(jìn)一步強(qiáng)化技術(shù)的自主性與執(zhí)行力，開(kāi)啟“人機(jī)協(xié)同”的新范式。
二是應(yīng)用廣度爆發(fā)。生成式人工智能應(yīng)用擴(kuò)散速度遠(yuǎn)超歷史上任何技術(shù)——ChatGPT周活躍用戶(hù)超過(guò)4億，中國(guó)生成式人工智能產(chǎn)品用戶(hù)規(guī)模已達(dá)2.49億人。
三是產(chǎn)業(yè)規(guī)模落地。生成式人工智能加速滲透化工、生物醫(yī)藥、醫(yī)療、交通等行業(yè)領(lǐng)域，賦能具體行業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)力躍升。在此驅(qū)動(dòng)下，2024年我國(guó)人工智能核心產(chǎn)業(yè)規(guī)模已接近6000億元，而根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議《2025年技術(shù)與創(chuàng)新報(bào)告》預(yù)測(cè)，2033年全球人工智能市場(chǎng)規(guī)模有望達(dá)到4.8萬(wàn)億美元。人工智能正全面融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)的肌理骨骼，成為拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)數(shù)智化轉(zhuǎn)型、培育新質(zhì)生產(chǎn)力的核心引擎。
技術(shù)與產(chǎn)業(yè)上狂飆猛進(jìn)的同時(shí)，多重風(fēng)險(xiǎn)也逐步顯現(xiàn)。生成式人工智能加劇深度偽造與虛假信息泛濫，侵蝕社會(huì)信任基石。AI加持下技術(shù)門(mén)檻降低使網(wǎng)絡(luò)攻擊、生物化學(xué)武器制造等惡用風(fēng)險(xiǎn)增大，加劇全球安全威脅。行業(yè)智能化轉(zhuǎn)型出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性就業(yè)替代，沖擊既有經(jīng)濟(jì)秩序。全球算力、數(shù)據(jù)與人才資源集中在少數(shù)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家面臨“算力—數(shù)據(jù)—模型—人才”的四重匱乏，智能鴻溝拉大深化全球發(fā)展不平等。
技術(shù)狂奔的列車(chē)若無(wú)治理規(guī)則約束，可能將技術(shù)異化引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)。面對(duì)人工智能技術(shù)創(chuàng)新與接踵而來(lái)的治理挑戰(zhàn)，技術(shù)迭代速率與治理響應(yīng)周期脫節(jié)，全球治理框架滯后與監(jiān)管路線(xiàn)的分裂，正將人類(lèi)的發(fā)展與未來(lái)推向充滿(mǎn)張力的“十字路口”。技術(shù)發(fā)展與治理行動(dòng)間的撕裂加劇，人工智能全球治理框架亟待破局。
全球人工智能治理的行動(dòng)赤字
人工智能技術(shù)的發(fā)展正在重塑?chē)?guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)與治理體系，人工智能的全球治理進(jìn)入多邊機(jī)制主導(dǎo)，倫理、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則多元探索的初步階段。整體上來(lái)看，治理格局的碎片化、陣營(yíng)化突出，全球治理面臨的核心矛盾是治理目標(biāo)、需求同行動(dòng)能力之間的系統(tǒng)性脫嵌，難以轉(zhuǎn)化為有效的治理實(shí)踐，并產(chǎn)生顯著的“行動(dòng)赤字”。
當(dāng)前，全球人工智能治理的行動(dòng)赤字根植于四重結(jié)構(gòu)性沖突與困境。
根本層面，技術(shù)迭代速率同治理行動(dòng)響應(yīng)存在嚴(yán)重脫節(jié)。人工智能技術(shù)發(fā)展所具有的快速迭代、難以預(yù)測(cè)的特性對(duì)治理響應(yīng)速率提出極高要求，治理行動(dòng)滯后性凸顯，規(guī)則供給持續(xù)落后于技術(shù)演進(jìn)，治理實(shí)踐難以匹配人工智能風(fēng)險(xiǎn)的衍生速度與疊加復(fù)雜度。
治理共識(shí)層面，安全需求與發(fā)展訴求間形成價(jià)值沖突，并引發(fā)剛性監(jiān)管與彈性創(chuàng)新的制度路線(xiàn)分裂。以歐盟《人工智能法》與美國(guó)前總統(tǒng)拜登任內(nèi)出臺(tái)的人工智能行政令為代表，安全需求強(qiáng)調(diào)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的剛性約束，提倡硬性監(jiān)管；而特朗普政府旗幟鮮明主張發(fā)展優(yōu)先，批評(píng)過(guò)度監(jiān)管遏制技術(shù)創(chuàng)新，提倡放松管制。發(fā)展與安全的內(nèi)在辯證關(guān)系割裂，不僅制造了價(jià)值對(duì)立，其實(shí)質(zhì)更是少數(shù)國(guó)家以“發(fā)展包裝競(jìng)爭(zhēng)”的敘事裹挾廣大發(fā)展中國(guó)家真正的發(fā)展需求。受此影響既定安全議程陷入擱置，重大風(fēng)險(xiǎn)集體管控的合法性受個(gè)別國(guó)家利益偏好削弱，同時(shí)也迫使全球其他國(guó)家調(diào)整戰(zhàn)略重心，投入到新一輪大規(guī)模投資與技術(shù)競(jìng)賽之中。
治理格局層面，全球治理碎片化、陣營(yíng)化，意識(shí)形態(tài)先行、技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先的國(guó)別策略正不斷擠壓全球治理合作的空間。盡管以聯(lián)合國(guó)框架為主導(dǎo)的多邊機(jī)制積極推進(jìn)人工智能全球治理進(jìn)程，但多線(xiàn)并行的多邊機(jī)制導(dǎo)致統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力弱化，全球規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)加劇。多邊協(xié)同的努力也受到少數(shù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)國(guó)意識(shí)形態(tài)先行、技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先的競(jìng)爭(zhēng)策略阻撓，出現(xiàn)“拉小圈子”、對(duì)抗合作的態(tài)勢(shì)。個(gè)別國(guó)家接連發(fā)布針對(duì)人工智能關(guān)鍵技術(shù)的出口管制規(guī)則，拒絕在巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)上簽署聲明，割裂全球治理陣營(yíng)，不斷擠壓國(guó)際合作的信任空間，阻礙協(xié)調(diào)、一致的國(guó)際治理體系和規(guī)則落地。
治理實(shí)施層面，全球治理體系呈現(xiàn)“三多三少”特征，治理議程空置，行動(dòng)落地緩慢。首先是多邊機(jī)制多，但實(shí)體執(zhí)行機(jī)構(gòu)闕如；其次是非約束性的倫理原則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、治理倡議等軟法規(guī)范層出不窮，但具有法律約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力的“硬性”國(guó)際條約、協(xié)定稀缺；最后是治理議程豐富多元，覆蓋面廣泛，但實(shí)際資源投入和協(xié)調(diào)行動(dòng)明顯不足?！叭嗳佟钡慕Y(jié)構(gòu)性矛盾致使人工智能全球治理出現(xiàn)議題多而不決、決而不行，共識(shí)難以轉(zhuǎn)化為具體、有效規(guī)則和行動(dòng)的問(wèn)題，治理架構(gòu)失能困境凸顯，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)人工智能技術(shù)帶來(lái)的治理挑戰(zhàn)。
這些結(jié)構(gòu)性沖突催生出人工智能全球治理的行動(dòng)赤字，并主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：其一是共識(shí)空轉(zhuǎn)。以《人工智能倫理問(wèn)題建議書(shū)》（UNESCO）、《全球數(shù)字契約》等宣言文件為代表，國(guó)際社會(huì)已在人工智能倫理與治理原則上達(dá)成一定共識(shí)，但共識(shí)往往停留在抽象層面，而在具體的治理標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施路徑上缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。共識(shí)空轉(zhuǎn)導(dǎo)致治理推進(jìn)緩慢，且因地區(qū)文化、價(jià)值觀(guān)等差異無(wú)法形成各方共同認(rèn)可的行動(dòng)綱領(lǐng)和具備互操作性的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。
其二是治理反轉(zhuǎn)。2025年美國(guó)、歐盟相繼出現(xiàn)重大治理調(diào)整：特朗普政府于年初撤銷(xiāo)拜登政府簽署的人工智能行政令，要求放松管制；歐盟近幾個(gè)月先后發(fā)布《人工智能大陸行動(dòng)計(jì)劃》，撤回《人工智能責(zé)任指令》提案，擬議修改《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，旨在放松監(jiān)管力度，促進(jìn)創(chuàng)新投入。這些治理轉(zhuǎn)向并非純粹基于技術(shù)演進(jìn)的客觀(guān)情況，而更多受地緣政治博弈的短期利益驅(qū)動(dòng)。治理路線(xiàn)與承諾的反復(fù)增大了全球治理的不確定性，阻礙深入的國(guó)際合作。
其三是執(zhí)行真空。人工智能技術(shù)的復(fù)雜性和跨國(guó)性要求治理機(jī)制具備全球協(xié)調(diào)能力與技術(shù)資源支持，當(dāng)前即使在部分領(lǐng)域或議題達(dá)成治理協(xié)議，也缺乏有效的國(guó)際合作與執(zhí)行機(jī)制，執(zhí)行力不足致使治理效果不彰。例如，2024年9月通過(guò)的全球首個(gè)人工智能?chē)?guó)際公約《人工智能、人權(quán)、民主與法治框架公約》雖明確規(guī)定各締約方應(yīng)建立有效的監(jiān)督機(jī)制，但迄今為止并未明確建立或指定監(jiān)督機(jī)構(gòu)，條約義務(wù)履行的約束力薄弱。
其四是問(wèn)責(zé)匱乏。當(dāng)前人工智能全球治理體系缺乏系統(tǒng)性的問(wèn)責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)，既未明確各方治理主體的權(quán)力合法性基礎(chǔ)，亦未確立技術(shù)惡用濫用或治理失效情形下的責(zé)任分配與懲罰機(jī)制。問(wèn)責(zé)的制度性缺位致使治理主體的行為缺乏強(qiáng)制力震懾，在很大程度上削弱了治理框架的穩(wěn)定性和可信度。
推動(dòng)人工智能全球治理務(wù)實(shí)行動(dòng)
當(dāng)前，在人工智能技術(shù)快速迭代、地緣政治博弈激烈與全球治理方向未明的背景下，中國(guó)堅(jiān)持以長(zhǎng)期穩(wěn)定的戰(zhàn)略部署為基石，以發(fā)展與安全并重為理念，通過(guò)具體領(lǐng)域的規(guī)則落地與敏捷治理的模式創(chuàng)新，為破解全球治理行動(dòng)赤字提供了可操作的中國(guó)實(shí)踐路徑。
通過(guò)穩(wěn)定持續(xù)的戰(zhàn)略部署，為不確定環(huán)境提供確定性秩序。2023年發(fā)布的《全球人工智能治理倡議》成為中國(guó)參與全球治理的綱領(lǐng)性文件，在“以人為本、智能向善”的理念宗旨下，中國(guó)通過(guò)聯(lián)合國(guó)、世界人工智能大會(huì)、金磚國(guó)家、上海合作組織等多邊平臺(tái)，持續(xù)推動(dòng)開(kāi)放、公正、有效的人工智能治理機(jī)制落地，為全球治理注入寶貴的穩(wěn)定預(yù)期。
堅(jiān)持發(fā)展與安全理念并重，平衡技術(shù)創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)管控。中國(guó)充分認(rèn)識(shí)到發(fā)展與安全之間的辯證關(guān)系，既不因發(fā)展而忽視安全需求，也不將安全視為發(fā)展的阻礙限制。一方面，中國(guó)提出人工智能能力建設(shè)方案，呼吁關(guān)注發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展與治理訴求，另一方面，中國(guó)積極參與國(guó)際有關(guān)人工智能安全治理的對(duì)話(huà)合作，明確提出管控人工智能軍事應(yīng)用，確保其始終處于人類(lèi)控制之下。
積極推動(dòng)具體領(lǐng)域技術(shù)與規(guī)則落地，務(wù)實(shí)解決治理挑戰(zhàn)。中國(guó)注重在具體領(lǐng)域促進(jìn)人工智能融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)。在應(yīng)用端，提出以場(chǎng)景創(chuàng)新推動(dòng)人工智能高水平應(yīng)用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的方針，著力打造如自動(dòng)駕駛、智慧醫(yī)療、智能養(yǎng)老等重點(diǎn)應(yīng)用場(chǎng)景，務(wù)實(shí)穩(wěn)健推動(dòng)人工智能技術(shù)向產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化。在治理端，基于不同應(yīng)用場(chǎng)景下產(chǎn)生的實(shí)際安全風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)性地制定治理政策、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。
敏捷治理化解動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，提升治理響應(yīng)能力。面對(duì)人工智能快速發(fā)展引發(fā)的復(fù)雜、不確定性風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)出臺(tái)《新一代人工智能治理原則》《關(guān)于加強(qiáng)科技倫理治理的意見(jiàn)》等一系列文件，相繼提出敏捷治理的原則，圍繞技術(shù)要素與具體場(chǎng)景的分層治理機(jī)制，靈活運(yùn)用技術(shù)、法律與倫理等綜合治理手段，協(xié)同政府、企業(yè)、社會(huì)等多元主體開(kāi)展協(xié)同治理。
加快構(gòu)建人工智能全球治理的行動(dòng)共同體
人工智能作為深刻變革人類(lèi)社會(huì)的顛覆性技術(shù)，其技術(shù)研發(fā)依托全球協(xié)作、成果惠及共同福祉、風(fēng)險(xiǎn)蔓延世界各國(guó)。人工智能的發(fā)展與治理正成為實(shí)踐人類(lèi)命運(yùn)共同體的關(guān)鍵場(chǎng)域。
我們認(rèn)為：在人類(lèi)命運(yùn)共同體理念指導(dǎo)下，基于共商共建共享的基本原則，為破解當(dāng)前治理的行動(dòng)赤字困境，應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建人工智能全球治理的行動(dòng)共同體，圍繞行動(dòng)理念、行動(dòng)主體、行動(dòng)機(jī)制、行動(dòng)領(lǐng)域與行動(dòng)策略，將當(dāng)前尚停留在抽象、文本層面的國(guó)際共識(shí)轉(zhuǎn)化為可操作的集體行動(dòng)，切實(shí)推進(jìn)治理議程進(jìn)程。具體來(lái)看：
行動(dòng)理念上，堅(jiān)守“以人為本”的價(jià)值觀(guān)，倡導(dǎo)“共護(hù)人類(lèi)安全、共享發(fā)展紅利”的理念，平衡當(dāng)下安全與創(chuàng)新、監(jiān)管與去監(jiān)管的價(jià)值分歧。特別需要倡導(dǎo)，人工智能治理不應(yīng)成為技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)或地緣博弈的手段或工具，而應(yīng)在尊重各國(guó)發(fā)展需求、階段差異的前提下，以治理促發(fā)展，真正使技術(shù)進(jìn)步服務(wù)于消除貧困、改善健康等人類(lèi)福祉。
行動(dòng)策略上，采取“專(zhuān)項(xiàng)突破、漸進(jìn)合圍”的務(wù)實(shí)治理路徑。短期內(nèi)對(duì)規(guī)則推動(dòng)進(jìn)程較快的議題率先突破，構(gòu)建執(zhí)行機(jī)制。例如在《聯(lián)合國(guó)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》基礎(chǔ)上繼續(xù)推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)犯罪跨國(guó)執(zhí)法合作與管轄互認(rèn)，深化專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域或議題的治理行動(dòng)。探索針對(duì)特定議題、特定區(qū)域、特定領(lǐng)域的小切口治理合作，如自動(dòng)駕駛、智慧醫(yī)療方面的治理合作與標(biāo)準(zhǔn)制定，避免“打包式”議程討論帶來(lái)的共識(shí)空轉(zhuǎn)。通過(guò)“以點(diǎn)帶面、重點(diǎn)突破、試點(diǎn)示范”促進(jìn)國(guó)際共識(shí)與合作落地。
行動(dòng)主體上，構(gòu)建“多元參與、分層治理”的國(guó)際協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。單一的多邊進(jìn)程無(wú)法充分應(yīng)對(duì)人工智能嵌入社會(huì)的廣泛議題，無(wú)法充分調(diào)用技術(shù)、資源應(yīng)對(duì)其跨國(guó)風(fēng)險(xiǎn)與影響。通過(guò)構(gòu)建國(guó)際協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，形成主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織、科技企業(yè)、科學(xué)界與公民社會(huì)的治理合力，在明確各方定位基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮多方主體各自的能力與優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)分層治理。例如，基于科技企業(yè)、科學(xué)界在技術(shù)、研究上的優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)發(fā)揮其在安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、技術(shù)工具開(kāi)發(fā)等方面的作用，推動(dòng)人工智能安全風(fēng)險(xiǎn)防范與治理落地。
行動(dòng)機(jī)制上，探索“新舊結(jié)合、分布式治理”的動(dòng)態(tài)靈活機(jī)制。一方面賦能革新既有國(guó)際組織（聯(lián)合國(guó)及其附屬機(jī)構(gòu)），整合分散的AI治理文件，組建常設(shè)治理機(jī)構(gòu)，優(yōu)化議事規(guī)則，使其革新為規(guī)則制定、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)、信息共享和能力建設(shè)的主干平臺(tái)。另一方面支持主權(quán)國(guó)家、區(qū)域組織、行業(yè)聯(lián)盟、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等基于共同關(guān)切或能力優(yōu)勢(shì)孵化新的治理平臺(tái)，形成“全球—區(qū)域—國(guó)別”的分布式治理節(jié)點(diǎn)。通過(guò)核心原則互認(rèn)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則互操作及信息共享，實(shí)現(xiàn)新舊協(xié)同與節(jié)點(diǎn)聯(lián)動(dòng)，并最終構(gòu)建覆蓋全球的分布式治理網(wǎng)絡(luò)。“新舊結(jié)合、分布式治理”的動(dòng)態(tài)機(jī)制設(shè)計(jì)，可以克服傳統(tǒng)多邊機(jī)制的遲滯與僵化，同時(shí)避免完全碎片化帶來(lái)的混亂與低效。
行動(dòng)領(lǐng)域上，聚焦“迫近風(fēng)險(xiǎn)、普惠賦能”雙軌推進(jìn)。在安全治理領(lǐng)域，基于科學(xué)評(píng)估和社會(huì)關(guān)切優(yōu)先治理具有突出、現(xiàn)實(shí)安全風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，如軍事應(yīng)用、數(shù)據(jù)跨境安全、惡用濫用等；在發(fā)展治理領(lǐng)域，將支持發(fā)展中國(guó)家能力建設(shè)作為行動(dòng)共同體的優(yōu)先任務(wù)和長(zhǎng)期戰(zhàn)略，利用開(kāi)源生態(tài)、共同基金等形式，推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家的AI基礎(chǔ)設(shè)施、模型能力與應(yīng)用服務(wù)建設(shè)，推動(dòng)技術(shù)普惠，縮小智能鴻溝。
（作者分別為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、人工智能?chē)?guó)際治理研究院副院長(zhǎng)；清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后、人工智能?chē)?guó)際治理研究院助理研究員）
編輯：李華山
