于安：大地震能否催生中國(guó)的緊急狀態(tài)法
汶川大地震是建國(guó)以來(lái)破壞性最嚴(yán)重的一次自然災(zāi)害，國(guó)家啟動(dòng)了一級(jí)地震災(zāi)害響應(yīng)，其依據(jù)就是危害程度最高?？墒俏覀儑?guó)家并沒(méi)有一部應(yīng)對(duì)最高級(jí)別危機(jī)的法律。
對(duì)話(huà)抗災(zāi)
對(duì)話(huà)人物：秦平 本報(bào)記者
于安 清華大學(xué)政府管理學(xué)院教授 行政法專(zhuān)家
記者：這次四川汶川地震，應(yīng)該說(shuō)是新中國(guó)發(fā)展史上的一次大災(zāi)難，我國(guó)政府的危機(jī)處理能力得到了國(guó)際國(guó)內(nèi)的一致贊譽(yù)，此前，我們?cè)趯?duì)話(huà)中對(duì)此都給予了充分的肯定，有專(zhuān)家認(rèn)為這說(shuō)明我國(guó)政府越來(lái)越成熟理性，依法行政的水平越來(lái)越高。
但也有專(zhuān)家認(rèn)為這次地震災(zāi)害中政府的響應(yīng)所依據(jù)的是政府文件而并非人們寄予厚望的法律。事實(shí)上，就地震這個(gè)問(wèn)題我們國(guó)家相應(yīng)的法律法規(guī)并不少，如1995年國(guó)務(wù)院頒布施行的《破壞性地震應(yīng)急條例》，1997年全國(guó)人大審議通過(guò)，1998年3月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》，以及2007年全國(guó)人大審議通過(guò)并實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。在這些法律實(shí)施后，為什么還有人認(rèn)為我國(guó)的應(yīng)急法制不健全呢？
于安：這里我必須向你澄清，首先，防震減災(zāi)法是側(cè)重于防范性的法律，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法并不是應(yīng)對(duì)像汶川大地震這樣的重大自然災(zāi)害的，它的級(jí)別不夠。從當(dāng)初的立法本意上來(lái)講，我們是希望能夠制定這樣一部最高級(jí)別的應(yīng)急法律的，但最后的立法結(jié)果繞開(kāi)了這個(gè)問(wèn)題。我們看突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第69條的規(guī)定，“發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會(huì)秩序構(gòu)成重大威脅，采取本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴(yán)重社會(huì)危害，需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國(guó)務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定。緊急狀態(tài)期間采取的非常措施，依照有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行或者由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定?！睉?yīng)急制度是基于分級(jí)來(lái)設(shè)立的，從這一條的表述我們就可以看出這不是一部最高級(jí)別的應(yīng)急法律。
汶川大地震震級(jí)已達(dá)到8.0級(jí)，而且是淺表地震，應(yīng)該說(shuō)是建國(guó)以來(lái)破壞性最嚴(yán)重的一次自然災(zāi)害，國(guó)家啟動(dòng)了一級(jí)地震災(zāi)害響應(yīng)，其依據(jù)就是危害程度最高?？墒俏覀儑?guó)家并沒(méi)有一部應(yīng)對(duì)最高級(jí)別危機(jī)的法律，因此我以為汶川大地震應(yīng)該是催生我國(guó)緊急狀態(tài)立法的一個(gè)有利契機(jī)。
記者：既然是如此，當(dāng)初我們?cè)诹⒎〞r(shí)為什么沒(méi)制定最高級(jí)別的緊急狀態(tài)法，而選擇了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法呢？
于安：我認(rèn)為這里有兩個(gè)原因，第一，畢竟一個(gè)國(guó)家發(fā)生這種極端重大的突發(fā)事件的機(jī)率還是很小的，制定出來(lái)的法律很可能相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間都用不上，從有針對(duì)性的立法和節(jié)約立法資源角度上講，沒(méi)有那么強(qiáng)的迫切性。第二就是如果發(fā)生了極端性重大突發(fā)事件，可能最終都會(huì)衍化成社會(huì)事件，這個(gè)時(shí)候我們還有戒嚴(yán)法。
記者：您說(shuō)像汶川大地震這樣的重大自然災(zāi)害應(yīng)該動(dòng)用緊急狀態(tài)法，而不是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，依據(jù)是什么呢？
于安：那就是響應(yīng)級(jí)別。應(yīng)急法律的設(shè)置是基于分類(lèi)和分級(jí)來(lái)進(jìn)行的。所謂分類(lèi)就是政治性的和民事性的，政治性的大家都能理解，是關(guān)涉到國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定的事件，我們有戒嚴(yán)法可以解決。民事性的就是指自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等這一類(lèi)的事件。分級(jí)就是指根據(jù)災(zāi)害的破壞程度來(lái)區(qū)分，我國(guó)對(duì)自然災(zāi)害的響應(yīng)等級(jí)分為四級(jí)，我國(guó)對(duì)這次汶川大地震使用的是最高響應(yīng)級(jí)別。但事實(shí)上我們也知道，這種淺表、高強(qiáng)度地震是非常嚴(yán)重的，對(duì)人類(lèi)社會(huì)的生存可以說(shuō)是滅頂之災(zāi)，它不是一個(gè)部門(mén)、一個(gè)地區(qū)的緊急動(dòng)員就可以解決的，這個(gè)時(shí)候當(dāng)然要啟動(dòng)最高級(jí)別的緊急狀態(tài)法。
記者：那么，就我國(guó)目前的法制現(xiàn)狀來(lái)講，您認(rèn)為該如何解決現(xiàn)在應(yīng)急法制不健全、不完備的問(wèn)題？
于安：兩條出路。第一，綜合性立法，制定一部普遍適用的法律，不再分類(lèi)了，不僅限于地震，各類(lèi)的危機(jī)都應(yīng)包括進(jìn)來(lái)，像年初的雪災(zāi)這樣的自然災(zāi)害都屬于法律的調(diào)整范圍，這就是我剛才說(shuō)的緊急狀態(tài)法。第二就是修改現(xiàn)行法律，建立起分類(lèi)的緊急狀態(tài)法，我國(guó)現(xiàn)在關(guān)于地震的法律制度，你剛才說(shuō)到的一部1997年的法律，一部1995年的國(guó)務(wù)院法規(guī)，立法距今已有10年，顯然我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況都發(fā)生了很大的變化，所以我認(rèn)為應(yīng)該修改防震減災(zāi)法，在該法中建立起適用于應(yīng)對(duì)像汶川大地震這樣重大災(zāi)害的緊急狀態(tài)。
記者：剛才我們談了這么多關(guān)于我國(guó)應(yīng)急法律制度的缺失和制定緊急狀態(tài)法的重要性，您能不能再給我們談?wù)?，緊急狀態(tài)法的一些基本原則和問(wèn)題呢？
于安：緊急狀態(tài)法的一個(gè)核心問(wèn)題就是調(diào)整在極端情況下的政府行政行為，其基本原則就是在緊急狀態(tài)下政府有權(quán)使用最高程度的動(dòng)員力，和享有最大的裁量權(quán)。在緊急狀態(tài)下政府的決策體系會(huì)發(fā)生重大的變化，這個(gè)時(shí)候有效地應(yīng)對(duì)危機(jī)是政府的惟一目標(biāo)。我剛才說(shuō)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法處理緊急狀級(jí)別不夠是因?yàn)橥话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法改變的只是常態(tài)下的行政制度，而緊急狀態(tài)法要改變的將是常態(tài)下的憲法制度。民主憲法是為和平時(shí)期準(zhǔn)備的，而緊急狀態(tài)下，民主憲法規(guī)定的一些權(quán)利可能就要讓度出來(lái)，比如議會(huì)這個(gè)時(shí)候可能就不能再發(fā)揮作用了。
記者：我們看這一次汶川大地震政府就享有了很大的動(dòng)員權(quán)力。
于安：這無(wú)可指責(zé)。從法律上來(lái)講，應(yīng)急法和常態(tài)法對(duì)政府權(quán)力的約束會(huì)有很大的區(qū)別。首先，我們知道突發(fā)事件有很大的不確定性，無(wú)論是其危害程度，還是危害方式、危機(jī)的特點(diǎn)都是不確定的，就比如，同樣是大地震，這一次汶川大地震因地貌變化而產(chǎn)生的堰塞湖對(duì)下游群眾生命財(cái)產(chǎn)的威脅，在當(dāng)年的唐山大地震中就沒(méi)有發(fā)生過(guò)，事前人們也沒(méi)想到呀。因此，政府的應(yīng)急措施也不能做積束性的規(guī)定，這時(shí)政府應(yīng)急行動(dòng)的最高準(zhǔn)則就是有效克服危機(jī)。其次，從應(yīng)急法來(lái)講，對(duì)民事性突發(fā)事件，法律不對(duì)受益型的政府行政行為做限制性規(guī)定，這里受益型的行政行為主要指的是政府的各種援救活動(dòng)，應(yīng)急法律主要要限制和解決的是政府的不作為。從這個(gè)角度上講，這次汶川大地震政府的各項(xiàng)措施是非常有效的。
記者：既然說(shuō)到這，作為一個(gè)行政法學(xué)專(zhuān)家，你能否就這次汶川大震政府的救援工作作一個(gè)評(píng)價(jià)呢？
于安：我認(rèn)為，在我們的社會(huì)面臨重大危機(jī)的時(shí)候，基于我們民族強(qiáng)大的傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)而形成的全社會(huì)的共識(shí)，鑄就了政府應(yīng)對(duì)危機(jī)行為的合法性基礎(chǔ)。這不是某個(gè)法律條文可以規(guī)定的，可能與法律無(wú)關(guān)，但確實(shí)是我們社會(huì)文化中獨(dú)有的，特別是那種在危難中產(chǎn)生的偉大的犧牲精神，任何法律也規(guī)定不了，所以在救災(zāi)中我們才會(huì)看到那么多感人的東西，才會(huì)發(fā)現(xiàn)那么多民族的精神。
來(lái)源：《法制日?qǐng)?bào)》2008-05-27
