四川汶川大地震后的政府初期響應(yīng)評(píng)析
彭宗超
2008年5月12日四川汶川8級(jí)特大地震發(fā)生后，各級(jí)政府抗震救災(zāi)的初期響應(yīng)主要呈現(xiàn)以下五個(gè)特點(diǎn)：
第一，非?？焖佟?duì)于這樣一次特大地震災(zāi)害，一方面公民的自救和互救非常重要，另一方面外部或國(guó)家的救援更是特別關(guān)鍵的因素。中央政府的反應(yīng)非常快，十幾分鐘之后國(guó)家地震局就發(fā)布了正式的地震消息，一個(gè)多小時(shí)之后中央做出響應(yīng)，胡錦濤總書(shū)記做出批示，溫家寶總理奔赴抗震救災(zāi)前線(xiàn)，并且抗震救災(zāi)總指揮部也宣布成立。繼而國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)啟動(dòng)二級(jí)響應(yīng)。軍隊(duì)隨即也第一時(shí)間啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，并做好先期準(zhǔn)備和隨后的快速介入。當(dāng)晚中共中央政治局常委召開(kāi)緊急會(huì)議研究部署抗震救災(zāi)工作。專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍也于當(dāng)晚迅速抵達(dá)受災(zāi)地區(qū)。
第二，非常有效。各級(jí)政府的快速反應(yīng)，使得救災(zāi)非常富有成效。在黨中央、國(guó)務(wù)院和中央軍委堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，也在各級(jí)政府、社會(huì)各方共同努力和密切配合下，抗震救災(zāi)各項(xiàng)工作取得了重要進(jìn)展。截至5月22日，已經(jīng)救出33434人；各級(jí)政府共投入抗震救災(zāi)資金139.75億元。其中，中央財(cái)政投入102.95億元，地方財(cái)政投入36.8億元；共接受?chē)?guó)內(nèi)外捐款214.16億元，其中到賬125.79億元，已向?yàn)?zāi)區(qū)撥付19.15億元，并向?yàn)?zāi)區(qū)調(diào)運(yùn)的救災(zāi)帳篷共計(jì)40.334萬(wàn)頂、被子230.5884萬(wàn)床、衣物305.2萬(wàn)件，正調(diào)運(yùn)災(zāi)區(qū)的還有第一批中央儲(chǔ)備糧抗震救災(zāi)計(jì)劃38.4萬(wàn)噸，其中小麥15.24萬(wàn)噸，稻谷23.16萬(wàn)噸；受損電信基站累計(jì)25062個(gè)，已恢復(fù)23117個(gè)；光纜損毀里程24056皮長(zhǎng)公里，已恢復(fù)13885皮長(zhǎng)公里。
第三，以人為本。本次救災(zāi)初期響應(yīng)最核心目標(biāo)就是拯救生命，一方面盡一切努力搜救困在廢墟中的幸存者，另一方面調(diào)集醫(yī)療力量盡力救治受傷的群眾。據(jù)衛(wèi)生部報(bào)告，截至5月22日12時(shí)，因地震受傷住院治療合計(jì)68608人，已出院28497人，院內(nèi)死亡3444人，仍有33665人住院，從四川轉(zhuǎn)外省市治療3002人。更值得一提的是這次抗震救災(zāi)初期響應(yīng)中各有關(guān)方面已經(jīng)開(kāi)始重視災(zāi)后群眾的心理救援，并且國(guó)務(wù)院還首次決定為這次大災(zāi)難中遇難同胞設(shè)立全國(guó)哀悼日（5月19-21日）。這些都充分體現(xiàn)我們政府執(zhí)政為民，一切救災(zāi)行動(dòng)都以人為本，生命價(jià)值之上等理念。
第四，信息透明。本次地震震情、災(zāi)情、救災(zāi)行動(dòng)等一切相關(guān)信息都高度透明。國(guó)務(wù)院新聞辦每天都有一場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)，四川省政府也舉行多場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)，中央及地方的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)都全天候直播抗震救災(zāi)的最新進(jìn)展，其他平面媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體等也都高度關(guān)注并及時(shí)報(bào)道有關(guān)的災(zāi)害和救災(zāi)信息。特別是我們國(guó)家還開(kāi)放境外媒體及時(shí)赴災(zāi)區(qū)參與報(bào)道。信息的充分透明共享既把災(zāi)后的各種謠言傳播限制在最小的范圍，也起到在全社會(huì)和全世界范圍自發(fā)的信息動(dòng)員作用，調(diào)動(dòng)各方共同參與救災(zāi)行動(dòng)。
第五，協(xié)同應(yīng)對(duì)。這不僅包括國(guó)內(nèi)不同層級(jí)和不同部門(mén)的政府機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)同，而且涉及政府與社會(huì)各類(lèi)企事業(yè)單位和民間組織等之間的通力配合，還包括真誠(chéng)接受各種國(guó)際人道主義援助。
先期成功的原因
第一，各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人親民、為民、以人為本的意識(shí)非常強(qiáng)烈。只有真正把人民的利益放在心上，政府及其領(lǐng)導(dǎo)人才能在大災(zāi)到來(lái)時(shí)真正心系災(zāi)區(qū)，關(guān)心災(zāi)區(qū)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，才能快速響應(yīng)，高效決策，協(xié)調(diào)各方，全力救災(zāi)。
第二，對(duì)于地震災(zāi)害，我們?cè)缇陀幸徽讘?yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)預(yù)案。在2003年SARS發(fā)生之前，我們國(guó)家沒(méi)有總體應(yīng)急預(yù)案和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，那時(shí)候的應(yīng)急管理主要是眾多部門(mén)各自為戰(zhàn)，很多部門(mén)甚至根本就不重視應(yīng)急管理，各部門(mén)間更沒(méi)有形成協(xié)同應(yīng)對(duì)的網(wǎng)絡(luò)體系。即便如此，那時(shí)有一些系統(tǒng)還是比較先進(jìn)的，比如防汛抗旱和抗震救災(zāi)。由于有唐山大地震的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，因此我們國(guó)家早就開(kāi)始重視抗震救災(zāi)方面的應(yīng)急管理工作，并加強(qiáng)了對(duì)地震災(zāi)害的準(zhǔn)備，該系統(tǒng)應(yīng)急管理在我們國(guó)家各部門(mén)應(yīng)急管理當(dāng)中是走在前列的。唐山大地震以后，我們國(guó)家的各級(jí)政府紛紛成立地震局，它們負(fù)責(zé)日常地震的監(jiān)測(cè)、分析、準(zhǔn)備和救援等等。這一套系統(tǒng)還是相對(duì)比較完善的。有了專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急系統(tǒng)與應(yīng)急預(yù)案，地震災(zāi)害后的先期響應(yīng)就會(huì)比較快捷。今年年初南方雨雪災(zāi)害時(shí)，我們國(guó)家雖有整體的應(yīng)急預(yù)案，但是我們當(dāng)時(shí)還沒(méi)有這種冰凍雨雪災(zāi)害的專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，因此它的先期響應(yīng)就缺乏專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制的支撐，從而在前期難以做到快捷高效。
第三，本次汶川大地震是突然爆發(fā)而且震級(jí)非常高， 初步判斷7.6級(jí)，很快調(diào)整為7.8級(jí)（后來(lái)進(jìn)一步調(diào)整為8級(jí)）。1976年我們就有過(guò)大致相同震情的唐山大地震，所以這就使人們很清楚這次災(zāi)害大致會(huì)有多么嚴(yán)重。從我們應(yīng)急管理和危機(jī)管理研究的角度來(lái)看，雖然這次地震的災(zāi)害威脅巨大，但是對(duì)于一個(gè)先期響應(yīng)的決策者來(lái)講還是比較容易做出決策的，因?yàn)樗麑?duì)于這樣一個(gè)災(zāi)害發(fā)生后的風(fēng)險(xiǎn)是有一個(gè)相對(duì)確定性把握的。當(dāng)然這次地震災(zāi)害還是有一些不確定因素，比如這次地震震情后來(lái)發(fā)現(xiàn)比唐山大地震還要厲害，其未來(lái)實(shí)際的綜合災(zāi)害損失有可能比唐山大地震還要嚴(yán)重。并且這次災(zāi)害可能還有一些新的特點(diǎn)。當(dāng)年唐山大地震發(fā)生在一個(gè)中心城市的下面，人口密度大；而這次災(zāi)害中心區(qū)是在一個(gè)山區(qū)和一個(gè)更大的地理范圍，地震的次生地質(zhì)災(zāi)害會(huì)非常嚴(yán)重，交通與通訊等受損后的恢復(fù)將更加艱難。因此，此次地震人員喪亡也許不如唐山大地震，但其救災(zāi)的難度可能要大大增加?？傮w來(lái)看，雖然此次地震災(zāi)害是巨大的，但及早進(jìn)行先期響應(yīng)的決策難度并不大，所以這次災(zāi)害能夠立即引起各級(jí)政府和社會(huì)各界的廣泛高度關(guān)注。
尚存的問(wèn)題
第一，國(guó)家減災(zāi)委災(zāi)害救助的先期響應(yīng)級(jí)別是二級(jí)響應(yīng)，級(jí)別不夠到位，當(dāng)然當(dāng)天夜里很快改為一級(jí)。這反映了我們?cè)谧匀粸?zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)及其災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)方面還存在一定的缺陷。其實(shí)這個(gè)問(wèn)題在南方冰凍雨雪災(zāi)害時(shí)就已經(jīng)暴露。1月下旬在災(zāi)害情況已經(jīng)非常嚴(yán)重的情況下，國(guó)家層面啟動(dòng)的自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案只是四級(jí)，因?yàn)樗臉?biāo)準(zhǔn)所關(guān)注的是一個(gè)省范圍內(nèi)的人員和財(cái)產(chǎn)損失狀況，而沒(méi)有站在跨區(qū)域、甚至全國(guó)范圍的角度來(lái)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。如果單看各個(gè)省，可能問(wèn)題還不是很?chē)?yán)重，也許四級(jí)就可以了，但如果已經(jīng)威脅到一個(gè)更大的范圍了，那么再遵循這一套標(biāo)準(zhǔn)就不行了。所以，這就反映了我們必須盡快修正自然災(zāi)害應(yīng)急救助預(yù)案中的預(yù)警與響應(yīng)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。
第二，本次災(zāi)害后，我們已經(jīng)是全國(guó)動(dòng)員，全黨動(dòng)員，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論文章《緊急行動(dòng)起來(lái)！》，并且有軍事力量的大規(guī)模介入，但在這種情況下，我們并沒(méi)有宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。雖然我們的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》里面有規(guī)定，當(dāng)一般的應(yīng)急預(yù)案不能解決問(wèn)題的時(shí)候，可以宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)；憲法也規(guī)定了緊急狀態(tài)的相關(guān)條款。但到目前為止，我們?cè)谶m用緊急狀態(tài)方面并沒(méi)有具體的法律規(guī)定。我們甚至有一種傾向認(rèn)為，這種緊急狀態(tài)等同于戒嚴(yán)狀態(tài)，并擔(dān)心宣布緊急狀態(tài)會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。實(shí)際上，現(xiàn)在就是一個(gè)緊急狀態(tài)，政府又不去宣布，而是用黨和政府號(hào)召的方式來(lái)代替。這從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講并不規(guī)范。更加規(guī)范化的應(yīng)對(duì)則是，在特大災(zāi)害即將來(lái)臨或已經(jīng)來(lái)臨時(shí)，當(dāng)一般的國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法和應(yīng)急預(yù)案都不能或可能不足于解決問(wèn)題時(shí)，由國(guó)務(wù)院或全國(guó)人大常委會(huì)宣布某些地區(qū)、行業(yè)或者全國(guó)范圍進(jìn)入緊急狀態(tài)。政府如果不宣布，后期的許多法律和跟進(jìn)措施就不容易及時(shí)到位或者沒(méi)有法律根據(jù)。及時(shí)宣布則既能起到法律動(dòng)員的作用，也能為隨后及時(shí)跟進(jìn)有關(guān)特別強(qiáng)制措施提供充分的法律根據(jù)，同時(shí)還能規(guī)范有關(guān)強(qiáng)制措施的運(yùn)用，保護(hù)公民和有關(guān)法人的合法權(quán)益，避免對(duì)社會(huì)造成不必要的過(guò)當(dāng)傷害。
第三，這次災(zāi)害的初期應(yīng)對(duì)過(guò)程中，發(fā)揮抗震救災(zāi)及其他有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜易饔玫膽?yīng)急決策咨詢(xún)機(jī)制啟動(dòng)滯后。本來(lái)災(zāi)害一發(fā)生，我們就應(yīng)該啟動(dòng)有關(guān)的專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)制，但直到5月21日，國(guó)家汶川地震專(zhuān)家委員會(huì)才宣告正式成立。這對(duì)我們的初期科學(xué)應(yīng)對(duì)有關(guān)的災(zāi)害是不利的。第四，我們固有最大的脆弱性是事發(fā)前的風(fēng)險(xiǎn)感知往往很慢。這一次我們的初期應(yīng)急響應(yīng)很成功固然讓我們很欣慰，但也不可沾沾自喜，對(duì)自己應(yīng)急管理中固有的脆弱性視而不見(jiàn)。我們平常最大的問(wèn)題是事前的風(fēng)險(xiǎn)感知往往較慢。這次地震的總體震情是不需要逐級(jí)匯報(bào)的，中央政府可以第一時(shí)間獲知信息，而其后的具體災(zāi)情及其有關(guān)次生災(zāi)害、其他種類(lèi)的災(zāi)害或突發(fā)事件的有關(guān)信息往往都需要逐級(jí)向上匯報(bào)以后中央政府才能感知。在這種情況下，政府的反應(yīng)通常會(huì)比較慢。因此我們這方面的弱點(diǎn)依然急需改進(jìn)。這就需要我們能全面引入風(fēng)險(xiǎn)管理的有關(guān)理念與機(jī)制，真正關(guān)口前移，在包括地震在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)信息的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、分析、預(yù)警與發(fā)布，才能提高政府和我們整個(gè)社會(huì)及早的風(fēng)險(xiǎn)感知能力，我們的應(yīng)急管理體系才能真正健全和完善。
下一步的思考
目前救災(zāi)工作雖然依然要繼續(xù)搜救幸存者，但工作重心要轉(zhuǎn)為災(zāi)區(qū)群眾的妥善安置和有關(guān)的災(zāi)后重建。這將是一個(gè)更為長(zhǎng)期更加復(fù)雜和更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這里主要提出以下六點(diǎn)建議供有關(guān)方面參考：
第一，繼續(xù)充分發(fā)揮政府內(nèi)部、政府和社會(huì)、國(guó)內(nèi)與國(guó)際等多方協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制的作用，充分利用外部援助和上級(jí)政府的有關(guān)支持，同時(shí)也更需要強(qiáng)調(diào)我們國(guó)家特別是災(zāi)區(qū)政府和當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位及每位百姓的自立自強(qiáng)精神。從中央政府及外部援助力量的角度看，他們有責(zé)任有義務(wù)為災(zāi)區(qū)及時(shí)提供一切必要的援助，但從災(zāi)區(qū)政府和當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位及百姓的角度看，他們也絕不能停留在等靠要上，還要充分發(fā)揮自身的積極性和能動(dòng)性，盡一切努力自我救助、互相救助，從而真正自立自強(qiáng)，提高災(zāi)區(qū)群眾的安置效率和恢復(fù)重建速度，提升地方形象，以獲得更多的外部理解、支持和幫助。
第二，既要充分發(fā)揮國(guó)家及地方專(zhuān)業(yè)防疫部門(mén)的作用，更要加大對(duì)災(zāi)區(qū)群眾防疫和應(yīng)對(duì)可能疫情的宣教工作，以避免大災(zāi)之后有大疫。要把我們的防疫戰(zhàn)略策略落到實(shí)處，就必須特別關(guān)注對(duì)各個(gè)安置點(diǎn)群眾的防疫宣傳教育，讓他們養(yǎng)成個(gè)人衛(wèi)生的好習(xí)慣，知曉有哪些公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，也了解如何規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)，還知道萬(wàn)一大的流行病爆發(fā)該如何理性行動(dòng)。第三，充分發(fā)揮已在救災(zāi)前線(xiàn)的專(zhuān)業(yè)心理救援專(zhuān)家對(duì)當(dāng)?shù)刂驹刚叩呐嘤?xùn)作用，在當(dāng)?shù)亟M織起更大規(guī)模的心理干預(yù)隊(duì)伍，以滿(mǎn)足災(zāi)區(qū)群眾未來(lái)長(zhǎng)期大量的心理救助及撫慰需要。并且可以要求當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門(mén)制定工作機(jī)制，并組織社會(huì)力量建立心理?yè)嵛炕?，為?zāi)后長(zhǎng)期的心理?yè)嵛抗ぷ魈峁┤肆εc資金保障。具體而言，其一，地震造成許多家庭破碎，對(duì)喪失家庭成員的民眾，尤其是地震中孤兒、孤殘、孤老、喪失孩子的父母的心理?yè)嵛抗ぷ餍枰L(zhǎng)期開(kāi)展下去。其二，正在組織實(shí)施救援的專(zhuān)業(yè)心理救援隊(duì)所能覆蓋的范圍有限、滯留的時(shí)間有限，因此，需要及早組織當(dāng)?shù)氐男睦砭仍驹刚哧?duì)伍，并請(qǐng)這些專(zhuān)家對(duì)他們進(jìn)行快速而有效的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，便于災(zāi)后一對(duì)一心理?yè)嵛抗ぷ鞯某掷m(xù)開(kāi)展。
第三，要充分利用社會(huì)上致力于慈善事業(yè)的知名人士與基金組織，爭(zhēng)取為災(zāi)后的心理?yè)嵛颗c孤兒收養(yǎng)等工作儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)基金。
第四，切實(shí)貫徹“以人為本”的執(zhí)政理念，積極探索改變地震預(yù)警信息發(fā)布方面的傳統(tǒng)觀(guān)念與做法?，F(xiàn)在臨震預(yù)報(bào)很難，但中長(zhǎng)期地震預(yù)報(bào)的可靠性較高。因此我們可以更加重視發(fā)布一定區(qū)域的中長(zhǎng)期地震預(yù)報(bào)，以便讓社會(huì)各方對(duì)所在區(qū)域未來(lái)可能的地震風(fēng)險(xiǎn)及早認(rèn)知并自發(fā)采取相應(yīng)的準(zhǔn)備舉措。如果某些個(gè)別時(shí)候能比較準(zhǔn)確地做臨震預(yù)報(bào)，也可以考慮采用類(lèi)似天氣預(yù)報(bào)的做法，對(duì)地震預(yù)測(cè)信息采用“幾率為百分之多少”的方式告知，或采取其他婉轉(zhuǎn)的方式告知公眾有關(guān)的臨震風(fēng)險(xiǎn)及自救互救知識(shí)。這樣雖然也可能有一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本，但可以大大減少我們防震減災(zāi)方面的脆弱性，也可以大大化解我們政府的有關(guān)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，更能體現(xiàn)我們對(duì)生命價(jià)值的高度關(guān)心。
第五，充分研究建立政策性巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制問(wèn)題，提高巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。年初冰雪災(zāi)害造成了1516.5億元的巨額經(jīng)濟(jì)損失，但由于沒(méi)有巨災(zāi)保險(xiǎn)體制，目前預(yù)計(jì)保險(xiǎn)公司僅可賠付35.19億元。此次地震損失的最終評(píng)估結(jié)果尚未得出，但是財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)一般將海嘯、地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)列為除外責(zé)任條款，人身險(xiǎn)一般不單獨(dú)涉及地震內(nèi)容，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)機(jī)制缺乏，最終影響恢復(fù)重建能力。國(guó)際上的有關(guān)做法是建立政府支持下的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，在財(cái)政、稅收方面給與優(yōu)惠，并通過(guò)再保險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)行更廣范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?。鑒于此，首先，按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的要求，盡快建立國(guó)家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系，提高災(zāi)害應(yīng)對(duì)的國(guó)家能力。其次，利用政府財(cái)政資金作為種子基金，通過(guò)財(cái)政撥款、發(fā)行特定巨災(zāi)公債、社會(huì)資金、保險(xiǎn)費(fèi)用，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。第三，考慮充分利用國(guó)內(nèi)、國(guó)際再保險(xiǎn)資源問(wèn)題。充分利用國(guó)內(nèi)、國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)機(jī)制，將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在更大的的范圍內(nèi)分散，使國(guó)家應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的基金獲得更高程度的保障。
第六，充分吸取近來(lái)我們突發(fā)事件應(yīng)對(duì)當(dāng)中的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，盡快修改完善我們國(guó)家的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案、自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案及其他相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案和部門(mén)預(yù)案，特別是對(duì)其中的預(yù)警與相應(yīng)分級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)要進(jìn)行必要的修改，并且在條件成熟時(shí)盡快制定并頒布專(zhuān)門(mén)的緊急狀態(tài)立法，以充分準(zhǔn)備并有效應(yīng)對(duì)比目前法律界定的特別重大事件災(zāi)害還要嚴(yán)重的個(gè)別極端巨災(zāi)事件。
?。ㄗ髡呦登迦A大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策研究所副所長(zhǎng)、副教授）
來(lái)源：人民網(wǎng)—理論頻道 2008-05-27
